建立食品安全的九大保障体系

建立食品安全的九大保障体系
接连发生的恶性食品安全事故引发了人们对食品安全的深切关注，也促使政府重新审视这一关系国家公共安全的问题。应广大读者的要求，本报特刊出中国社科院“食品安全监管体制及法律演进研究”课题的阶段性成果。课题组认为，我国食品安全监管较发达国家而言，起步晚、问题多。造成食品安全问题屡禁不绝的重要的原因在于缺乏完整的保障体系。在今后较长的一段时间里，应当把从整体上建立我国食品安全的九大保障体系作为食品安全工作的重点和战略目标。
　　一、建立并完善我国食品安全法律体系
　　现行的《食品卫生法》对体系内其他法律法规、规范性文件的指导作用已大大降低。主要原因包括：
　　1．《食品卫生法》等法律法规所调整的范围过于狭窄
　　《食品卫生法》的“食品”概念是狭隘的，并没有包括种植、养殖、储存等环节中的食品以及与食品相关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或者使用。而食品安全问题本身涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律应当反映出食品在这个过程中的整个生物链条。仅对食品生产经营阶段中发生的食品安全法律关系进行调整使得该法出现了较大的法律监管盲区。
　　2．《食品卫生法》确定的执法主体职责已与现实情况有所脱节
　　1998年机构改革之后，我国食品监管主要由国家食品药品监督管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局、海关总署等多个部委共同按职能分段监管，与《食品卫生法》比起来，已形成了食品安全多部门的监管体制。
　　3．食品安全法律体系的内容比较单薄，对经济社会和科技发展所导致的食品安全的新情况、新问题大多尚未涉及
　　与经济发达国家的食品安全法规相比，我国缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度等。同时，我国食品安全法律体系对“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明确的法律定义。
　　4．食品安全法律责任的规定不严、衔接不顺、内容不全
　　《食品卫生法》规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以5000以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。食品卫生是食品安全最基本的要求，对违反卫生规定的当予重罚。然而根据该法，在一般违法情况下，除了责令改正和警告之外，5000以下的罚款落在执法机关的自由裁量范围之内，且不说罚款的上限太低，如此“可以”也为追究违法者的行政责任创造了迂回的空间。
　　5．现行食品安全法律体系中尚欠缺对监管机关及其工作人员的监管职责的落实和失职责任的追究机制
　　在建立和完善我国食品安全法律体系的过程中，应当首先抓紧组织修订《食品卫生法》。建议方法有二：一是把《食品卫生法》更名为《食品安全法》，做一次全面修订和补充；二是重新制订一部《食品安全基本法》，作为食品安全领域的“母法”，其基本内容至少应当包括如下方面：（1）目的：综合促进和保障食品安全。（2）定义：明确“食品”、“食品安全”等名词的法律涵义。(3)食品安全监管范围：国家对食品安全实行从农田到餐桌的全过程监管。(4)监管体制：以法律的形式提出我国食品安全基本监管框架和各方职能。(5)食品安全监管原则：确保人民身体健康，注重科学依据，控制和预防并重，公开、客观、公正，等等。(6)社会其他各阶层的食品安全责任。(7)应急处理。(8)标准检测，含市场准入。(9)安全风险评价。(10)信用体系。(11)食品安全信息网络。(12)宣传教育。(13)行业协会、研究机构的推动。(14)法律责任。
　　二、建立统一协调的食品安全监管体系
　　长期以来我国对食品实行多头管理，一方面执法中各部门职责交叉，另一方面则出现模糊或真空地带，这样就造成了食品安全都管但都管不好的局面，也为一些部门权力寻租创造了借口。
　　2003年3月10日，国务院宣布在原国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，其意图很明显，在政出多门的情况下，希望国家食品药品监督管理局能起到协调作用。但由于管理构架、职责划分、行政成本以及部门协调等诸多原因，想要在短时间解决食品安全监管体制的问题，尚不容乐观。
　　有学者认为，应改变多头管理，向集中统一的方向发展。我们认为，由于食品的产业链太长，我国的地域范围大，生产力发展水平极不平衡，不可能也不必要将食品安全的监管统一在一两个部门。当前，应重点解决食品监管职责过于分散的状况，将食品安全监管的职能相对集中，权责进一步明晰，并通过建立一种有效率和权威的协调机制提高监管效率，降低行政成本。
　　第一，可以考虑在现行的部际食品安全联席协调会议的管理架构上有所突破，如成立国务院食品安全委员会，以统一协调、管理涉及国家食品安全的相关部门，彻底改变目前相关行政部门各自为政、协调不力、重复管理、执法软弱的局面。食品安全委员会的主要职责有：（1）审议食品安全的有关法规或实施细则；（2）研究确定加强食品安全的重大政策；(3)审议全国食品安全工作的总体发展规划、计划；（4）确定需要向国务院汇报的重大议题；（5）督促规划、计划和有关重大工作的落实；（6）协调部门、地方间的食品安全工作，组织重大事故查处；（7）指导各部门、各地区及全社会支持并参与食品安全宣传，推动食品安全健康发展。此外，各省市自治区和直辖市应当成立与国务院食品安全委员会相对应的机构。
　　第二，进一步探索多种管理模式，将对品种的管理和“划段”管理结合起来，对能够集中的管理链条和跨度不太大的品种可由一二个部门管理起来。对于需要“划段”的管理，要明确边界和衔接的方式方法，特别是信息的沟通和共享，职能上尽可能避免交叉。
　　三、建立完善食品安全应急处理机制
　　食品安全方面的应急管理过程应包含事故发生前、发生中和发生后3个阶段，在每一个阶段，都需要建立相应的应急管理机制。应急管理机制的建立应当围绕5个主要环节进行：应急信息收集、应急预防准备、应急演习、损害控制处理以及事后恢复。因此，需要建立应急计划系统、应急训练系统、应急感应系统、应急指挥中心（包括决策者与智囊、应急处理小组和应急处理专家）、应急监测系统和应急资源管理系统。事故发生前的管理活动要努力将事故化解在暴发前。事故发生中的管理活动要注意将危害控制在最小范围内。事故发生后的管理活动重在恢复原状，汲取教训。
　　目前，北京、安徽、沈阳等地纷纷出台了或即将出台食品安全重大事故应急预案。不可否认，应急预案能够发挥一定的积极作用，但是，应急预案不同于食品安全应急处理机制，它们的主要区别是：“预案”应对事后，“机制”管理事前、事中以及事后，成一系统；“预案”具有可变性，“机制”具有长期性和稳定性；“预案”以事先沟通为保障，“机制”以制度建设为保障；“预案”强调分工和职能，“机制”强调协作和职责；“预案”各地做法不一，“机制”则应全国统一，便于上令下达，下情上报。建议在各地现有的应急预案的基础上，逐步总结国内外相关经验，在国家层面上形成较为完善的、系统的食品安全应急处理机制，在全国统一执行。
　　建立食品安全应急处理机制的前提是有法可依。因此，国家在建立食品安全应急机制的同时，应抓紧出台相关的法律法规，明确应急机制各部门及其负责人的法律责任，对主观上故意瞒报、不作为、隐瞒信息等行为，都必须追究法律责任。
　　四、完善食品安全标准和检验检测体系
　　1.尽快完善食品安全标准体系
　　目前，我国食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准，食品标准体系存在的主要问题是，总体水平偏低，国家标准、行业标准、地方标准之间存在交叉、矛盾或重复，重要标准短缺，标准的前期研究薄弱，部分企业标准低于国家标准或行业标准，部分标准的实施状况差，甚至强制标准也未能得到很好的实施。
　　此外，我国的食品安全标准与发达国家及国际组织的标准可对接程度不够，从而导致标准在国际上的可信度不高。在食品安全标准体系建设中，应参照遵循国际通行的CAC标准，将国内食品标准尽快与CAC标准接轨。
　　2.加大对食品检验检测研究和应用的投入
　　在实行从农田到餐桌管理的食品安全保障体系中，检测工作应当紧随标准的修订不断完善。随着食品中安全卫生指标限量值的逐步降低，对检测技术提出了更高的要求，检验检测应向高技术化、速测化、便携化以及信息共享迈进。设置系统的食品检测机构并使之逐步社会化、建立科学的检测质量保证体系以及加强检测技术储备和人员储备是从总体上提高我国食品检测能力的根本举措。食品安全标准和检验检测体系的统一完整，将为我国大力开展的食品市场准入制度提供良好的技术支持。
　　五、建立和完善食品安全风险评价体系
　　一直以来，我国对食品安全的监管是以对不安全食品的立法、清除市场上的不安全食品和负责部门认可项目的实施作为基础的。这些传统的做法由于缺乏预防性手段，故对食品安全现存及可能出现的危险因素不能做出及时而迅速的控制。我们必须建立一套评价和降低食源性疾病暴发的新方法，同时加强对与食品有关的化学、微生物及新的食品相关技术等危险因素的评价，从而逐步建立我国自己的食品安全评价体系，并在实践中加以不断完善。以新技术的安全评价为例，基因工程和辐照等高新技术在食品生产领域的引进，也对食品安全提出了特殊的挑战。某些新技术虽然会提高农业生产量，同时也可能使食品更安全，但若让广大消费者接受，必须对其应用和安全性进行评估，而且这种评估必须公开、透明，并采用国际上认可的方法。
　　我国应采取国际认可的手段，创建食品安全的评价标准，逐步建立和完善食品安全评价体系。做法主要包括：及时而适宜地对食品安全事件开展危险性评价，以便为国际和国家标准以及国家法律法规的制定提供依据；在全国范围内搜集食源性疾病和食品中有毒化学物质、致病菌污染的数据资料；及时、迅速地获取来自其他国家的危险性评价资料；就食源性疾病、食品中有毒化学物质和致病菌的污染以及微生物学危险性评价技术及数据加强与其他国家之间的有效交流。
　　六、建立我国食品安全信用体系
　　食品安全不仅需要政府的监管，也需要政府在信用体系方面加大建设力度，运用市场规律，把食品企业对社会的食品安全责任真正化为自己的自觉意识。
　　1.法律建设是信用体系的外在保障
　　在我国现行的法律体系中，体现诚信原则、确立信用机制的法律法规无论在总体上的还是在食品行业专门领域都偏少，有待于进一步的完善。《征信管理条例》的早日颁布将为相关配套措施的起草创造条件。
　　2.道德约束是信用体系的内在要求
　　在食品安全信用体系中，道德约束和法律建设是一对互补关系。道德和法律相比较，在食品安全的覆盖领域方面要比后者广泛得多，可以弥补法律规范的不足。政府应在食品行业大力开展道德教育、进行社会舆论引导、进一步提高食品行业从业人员的道德标准，把对食品行业的道德评判同样纳入到食品安全诚信范围中去。
　　3.健全的机制是信用体系的内容
　　信用信息获得机制、信用信息管理机制、信用信息使用机制、信用信息发布机制以及企业的申诉机制等均是信用体系应当囊括的内容，而一个完备的食品安全信用体系可以确保整个系统的有序运转，更好地发挥其作用。
　　4.公平的氛围是信用体系的基础
　　政府在建立我国食品安全信用体系时，越注重营造公平氛围，就越能够为信用体系打下坚实的基础。在对食品企业的责任追究以及信用权益保障上，政府应当一视同仁；信用信息的收集、记录和使用单位应当遵循公正、规范的原则，客观中立；奖优惩劣，在政策扶持、权利义务分配上不搞平均主义；要避免在信用体系建立过程中，发生食品企业间以大欺小、相互贬损的事件。
　　去年4月，国家食品药品监督管理局等8个部委已正式启动食品安全信用体系建设试点工作，目前，这一工作正在进行中。受外界种种影响和其他条件制约，食品安全信用体系建设的难度不小，可以考虑重点在一两方面有所突破而不必面面俱到，关键是要取得实效。
　　七、建立统一的食品安全信息网络
　　目前，我国的食品安全信息大多是各职能部门自行公布与其相关的信息，但现实中不仅不同部门对同一内容公布的信息不一样，甚至同一部门对同一内容的信息公布也出现不一致。因此，尽快建立统一协调的食品安全信息监测、通报、发布的网络运行体系是保证我国食品安全工作的有序、顺利进行的必要条件。
　　信息共享不仅可以使各部门随时了解当前食品领域的安全形势，也从整体上节约了监管成本。网络的便捷与及时能够实现国家对食品安全的动态监测，有利于政府部门及时做出决策，把突发的、潜在的食品安全风险降至最小。通过网络运行体系，有关食品安全信息在收集、归纳和汇总后统一对外发布，能够引导公众在对食品的选择中趋利避害，同时避免了由于发布信息矛盾而造成的政府威信下降和公众选择的困难。
　　应尽快构建部门间信息沟通平台，实现互联互通和资源共享；要建立畅通的信息监测和通报网络体系，逐步形成统一、科学的食品安全信息评估和预警指标体系，及时研究分析食品安全形势，对食品安全问题做到早发现、早预防、早整治、早解决。
　　八、建设食品安全教育宣传体系
　　1.建立食品安全教育机构
　　教育机构分为专业培养和业余培训两类。国家可以在大学设立和扩大食品安全专业的本科、硕士和博士的教学点，为社会培养食品安全人才。业余教育机构则专门向社会提供食品安全业务知识的培训，业余教育机构所需部分经费可由政府补贴。
　　2.开展食品法制宣传和安全教育
　　坚持通过固定的媒体向公众定时发布食品安全信息；扶持食品安全法制建设类节目和专栏，加强舆论监督和宣传；建立全国范围内的“食品安全宣传周”；把食品安全常识列入中小学生的教育课时，开展食品卫生安全教育，引导学生不买街头无证照商贩出售的食品；教育公众掌握食品质量识别方法和正确的食品加工烹调方法。
　　九、构建食品安全推动体系
　　从最近我国一些地方所发生的食品安全问题中可以发现，食品行业协会对食品安全的推动作用并不理想。其实，只要食品行业内发生一起食品安全问题，就可能给整个行业带来巨大的危害。我国的各类食品行业协会应当肩负起推动食品安全的重任。
　　在市场经济条件下，行业协会维护着行业的整体利益：对内为协会成员服务，以期提升行业的竞争力；对外作为本行业的代言人，成为政府和企业沟通的桥梁，目的是谋取和增进协会成员的合法合理的利益。行业协会必须对协会内的成员加以必要的纪律约束，维护行业的整体声誉。
　　此外，应发挥研究机构特长，加强食品安全的基础研究，推动食品安全工作的不断深入和完善。